O direito das energias renováveis no contexto internacional
A importância e a complexidade das práticas relacionadas à geração de energia são tamanhas que mereceram uma especialidade jurídica própria. O direito da energia estuda a alocação de direitos e deveres relacionados à exploração de todas as formas de recursos energéticos entre indivíduos, entre indivíduos e governo e entre Estados(1).
No plano internacional, desde 1974, a Agência Internacional de Energia (International Energy Agency, “IEA”) tem sido plataforma institucional de suporte nas relações jurídicas internacionais para exploração de energia. Ocorre que o objetivo da IEA, assim como de outros tratados regionais de energia como o European Energy Charter Treaty (1991), era primordialmente garantir a segurança energética ligada ao abastecimento de carvão, óleo e gás.
As energias renováveis começaram a ganhar repercussão na década de 80, quando proposta a criação da Agência Internacional de Energias Renováveis (International Renewable Energy Agency, “IRENA”), mas que contudo só veio a ser oficialmente criada no ano de 2009. A IRENA é uma organização intergovernamental que apoia países na transição energética sustentável e serve como principal plataforma de cooperação internacional em energias renováveis, promovendo a adoção e o uso sustentável de todas as formas de energias renováveis, incluindo bioenergia, energia geotérmica, hidroelétrica, oceânica, solar e eólica, com o propósito de garantir o desenvolvimento sustentável, o amplo acesso à energia, a segurança energética e o desenvolvimento econômico de baixo carbono(2).
Com efeito, as energias renováveis foram ganhando notoriedade na comunidade internacional em paralelo com o surgimento das negociações internacionais sobre mudanças climáticas. As energias renováveis são alternativas de baixo carbono fundamentais para viabilizar um modelo econômico independente do carvão e petróleo e capaz de combater o aquecimento global.
Os dados trazidos pelo 4º Relatório de Investigação do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (em inglês, Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC) em 2007 pela primeira vez permitiram concluir com alto grau de confiança que a Terra está esquentando devido à ação humana predominantemente. Em 2014 (3), o 5º Relatório do IPCC divulgou que, entre 1951 e 2012, a temperatura da superfície terrestre aumentou aproximadamente 0,85°C. As três últimas décadas foram sucessivamente mais quentes do que as anteriores.
Alimentada pelos dados do IPCC, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (em inglês, UNFCCC) de 1992 é o principal tratado de direito internacional a dispor sobre a cooperação para evitar o aquecimento global perigoso. A UNFCCC tem adesão praticamente universal, com 197 países-membros, e dentro do seu “guarda-chuva” já foram adotados dois importantes acordos internacionais: o Protocolo de Quioto (2005) e o Acordo de Paris (2016).
Neste contexto, os mercados de compensação e troca de emissões de créditos de carbono criados no âmbito do Protocolo de Quioto foram importantes impulsionadores do desenvolvimento tecnológico e do empreendimento de projetos de energias renováveis, inclusive em países em desenvolvimento como o Brasil. Na nova etapa do Acordo de Paris, o potencial para estabelecimento de projetos de energias renováveis financiados pelos mercados de carbono é ainda maior, pois um novo mercado global se avizinha agora com participação de países desenvolvidos e países em desenvolvimento juntos.
No âmbito do Acordo de Paris, hoje 169 países estão comprometidos em “manter o aumento da temperatura média global em bem menos de 2°C acima dos níveis pré-industriais e de envidar esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais”4. Para tanto, cada país signatário teve que apresentar uma proposta de contribuição voluntária e construída localmente, chamada Contribuição Nacionalmente Determinada (em inglês, Nationally Determined Contribution – NDC), a ser monitorada no âmbito da UNFCCC e revisada a cada cinco anos.
Em publicação lançada em 2017, a Agência Internacional de Energia Renovável (em inglês, International Renewable Energy Agency – IRENA) identificou que das 194 NDCs submetidas no âmbito do Acordo de Paris, 145 mencionam o desenvolvimento de projetos de geração de energia por fonte renovável como uma das principais ações para evitar as mudanças climáticas, e 109 preveem alguma meta quantitativa a esse respeito (4). Mesmo os países cujas NDCs não trazem componente quantitativo em relação a energias renováveis têm estratégias ambiciosas sobre este tema a nível local.
Segundo os dados da IRENA, somente para cumprir as metas trazidas nas NDCs em relação a energias renováveis serão necessários mais de US$1.7 trilhão – o que indica que há grandes oportunidades a serem exploradas por investidores neste setor. Embora os investimentos globais em projetos de geração de energia por fonte renovável (excluídas as hidrelétricas) tenham caído 23% entre 2013 e 2016, em 2016 verificou-se um recorde na implantação deste tipo de projeto em termos de capacidade instalada. Além disso, foi constatada tendência de redução dos custos para implantação de projetos de geração de energia por fonte solar e eólica avaliada entre 2010 e 20167.
Nessa linha, a implantação de projetos de geração de energia por fonte renovável tem enorme potencial também de viabilizar o desenvolvimento sustentável. “Assegurar o acesso confiável, sustentável e a preço acessível à energia para todos” é um dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da ONU, dentro do plano de ação “para erradicar a pobreza e promover vida digna para todos, dentro dos limites do planeta” 8.
No âmbito local, muitos governos nacionais e subnacionais têm efetivamente adotado políticas de energias renováveis. Em 2009, a União Europeia instituiu um pacote de medidas relacionadas ao aumento do uso de energias renováveis na matriz energética (“Clean Energy for All Europeans”), começando pela meta vinculante de que 20% de toda a energia consumida no bloco deverá vir de energias renováveis até 2020. Além disso, os países membros devem ter pelo menos 10% do abastecimento de transporte advindo de fontes renováveis. Mais recentemente, em junho de 2018, uma nova meta foi acordada pela Comissão, Parlamento e Conselho Europeu, para aumentar a meta para 32% até o ano de 2030 (e 14% de abastecimento de combustíveis de fontes renováveis), a ser revisada de forma mais ambiciosa no ano de 2023. As novas regras também deverão limitar níveis de biocombustíveis e conceder maiores direitos àqueles que produzem sua própria energia de fontes renováveis (“autoprodutores de energia limpa”), incluindo proprietários de imóveis com painéis solares e comunidades que possuam aerogerador eólico.
Movimento mais robusto veio do estado da Califórnia, onde o governador Jerry Brown sancionou lei que determina que até 2045 toda a energia elétrica do estado deverá vir de fontes “carbono zero” – chamada “The 100 Per Cent Clean Energy Act 2018”. Esta medida não se aplica portanto às emissões de carros e caminhões nas estradas, nem limita o uso de combustíveis fósseis para aquecimento de casas e estabelecimentos. Dessa forma, o governador assinou uma ordem executiva que prevê que a Califórnia deve estabelecer uma meta geral de carbono-neutralidade o quanto antes, pelo menos até 2045. Especialistas dizem que uma meta como esta no estado da Califórnia, que é a quinta maior economia do mundo, equivaleria ao maior compromisso de redução de carbono já feito por qualquer governo em todos os tempos.
O papel fundamental da profusão das energias renováveis na transição para uma economia de baixo carbono e no acesso à energia para todos é inegável. Dentro deste contexto, a comunidade internacional já vem criando os guidelines e ambientes jurídicos para que governos locais invistam em regulamentações nacionais para fomentar e orientar a implantação destes projetos. Cabe aos governos e empreendedores engajarem-se para construir os marcos regulatórios e termos de referência que permitam o desenvolvimento destes projetos com segurança jurídica e ganhos para todos em termos de expansão do acesso à energia, redução dos riscos das mudanças climáticas e desenvolvimento sustentável, com melhoria da qualidade ambiental.
(1) BRADBROOK, Adrian. “Energy Law as an Academic Discipline”(1996), Journal of Energy & Natural Resources Law.
(2) O Brasil ainda não é membro, mas está em processo de adesão.
(3) IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change). Climate Change 2014: Synthesis Report.
(4) A NDC brasileira prevê, dentre outras metas:
“aumentar a participação de bioenergia sustentável na matriz energética brasileira para aproximadamente 18% até 2030, expandindo o consumo de biocombustíveis, aumentando a oferta de etanol, inclusive por meio do aumento da parcela de biocombustíveis avançados (segunda geração), e aumentando a parcela de biodiesel na mistura do diesel”; e
“alcançar uma participação estimada de 45% de energias renováveis na composição da matriz energética em 2030, incluindo: – expandir o uso de fontes renováveis, além da energia hídrica, na matriz total de energia para uma participação de 28% a 33% até 2030; – expandir o uso doméstico de fontes de energia não fóssil, aumentando a parcela de energias renováveis (além da energia hídrica) no fornecimento de energia elétrica para ao menos 23% até 2030, inclusive pelo aumento da participação de eólica, biomassa e solar”.
CAROLINE DIHL PROLO – advogada especialista em Direito Ambiental do Stocche Forbes
BEATRIZ MARCICO PEREIRA – advogada especialista em Direito Ambiental do Stocche Forbes
THAIS DE CASTRO STOPPE – advogada especialista em Direito Ambiental do Atoche Forbes